Transatlantisches Jubiläum - Die neuen Herausforderungen der NATO
Transatlantisches Jubiläum
Die neuen Herausforderungen der NATO
Von Helga Haftendorn

Als das Atlantische Bündnis vor sechzig Jahren in Washington gegründet wurde, war es vor allem eine Allianz zur kollektiven Verteidigung gegen eine aggressive Sowjetunion und den von ihr geführten Warschauer Pakt. Vierzig Jahre später, also vor zwanzig Jahren, erfolgte mit der Wiedervereinigung Europas, der Auflösung des Warschauer Paktes und dem Zusammenbruch der Sowjetunion eine große Zäsur.

Das Bündnis verlor seinen Feind und seine ursprüngliche Zweckbestimmung; es wandelte sich zu einem Instrument westlicher Ordnungspolitik, das seine Streitkräfte auf dem Balkan und in Afghanistan - mit wechselndem Erfolg und nicht unter Beteiligung aller seiner Mitglieder - zur Sicherung von Waffenstillständen, zur Schaffung von Frieden und zum Wiederaufbau fehlender Staatlichkeit einsetzte.

Neue Herausforderungen

Seit dem Ende des Ost-West-Konfliktes haben sich die Risiken und Herausforderungen geändert, mit denen das Bündnis konfrontiert ist, beziehungsweise ihre Wahrnehmung hat sich gewandelt. Zum Teil haben die neuen Herausforderungen bereits seit langem bestanden, aber sie wurden entweder nicht zur Kenntnis genommen oder nicht politisch thematisiert. Dies hat sich nach dem Amtsantritt einer neuen Administration in Washington geändert.

Ein Beispiel ist der Irak-Krieg. Dieser wurde in Europa lange als ein Problem der USA und der von ihnen geführten Koalition gesehen. Inzwischen haben die Europäer erkannt, dass die Probleme des Mittleren Ostens auch sie berühren, und die meisten amerikanischen Politiker haben eingesehen, dass mit Streitkräften zwar ein für den zivilen Wiederaufbau günstiges Umfeld geschaffen werden kann, dieser selbst aber mit zivilen Mitteln und vor allem von den Irakern selbst geleistet werden muss.

Ähnlich ist es in Afghanistan: Trotz der Verstärkung der Truppen der Amerikaner und der internationalen Stabilisierungstruppe (ISAF) der NATO auf 80.000 bis 90.000 Mann sowie massiver wirtschaftlicher und technischer Unterstützung der Regierung von Präsident Hamid Karsai ist das Land nicht sicherer geworden - im Gegenteil, die Zahl der Anschläge wächst ständig und die NATO-Streitkräfte werden in vielen Regionen inzwischen fast genauso gefürchtet wie die Taliban. Das Bündnis ist gerade dabei, eine neue Strategie für Afghanistan zu entwickeln, die den Bedürfnissen der Zivilbevölkerung stärker Rechnung trägt und auch Verhandlungen auf regionaler Ebene vorsieht. Vor allem soll die Fähigkeit der afghanischen Regierung, ihre Autorität in die Provinzen auszustrahlen und mit Hilfe einheimischer Polizeikräfte durchzusetzen, gestärkt werden. Dazu muss die Macht der War Lords beschnitten, die Korruption bekämpft und der Drogenhandel eingedämmt werden. Bei diversen Aufgaben werden die NATO-Truppen in Afghanistan bereits heute durch zivile Kräfte der Europäischen Union, z.B. bei der Polizeiausbildung, ergänzt.

Auf die Anschläge des 11. Septembers 2001 hat die Allianz ohne Zögern reagiert und die Beistandsklausel des Artikel 5 aktiviert - ohne dass der angegriffene Staat, die Vereinigten Staaten, darum ersucht hatte. Da die USA die Anschläge jedoch als Angriffe auf ihr Territorium und ihre nationale Sicherheit ansahen, waren sie der Auffassung, dass sie auch einer nationalen Antwort bedurften. Daher wurde der Kampf gegen den Terror nicht der NATO übertragen, sondern von einer von den USA geführten "Coalition of the willing" wahrgenommen. Erst nach Einstellung der Kampfhandlungen in Afghanistan wandte sich Washington an die Verbündeten mit der Bitte um Unterstützung bei Stabilisierung und Wiederaufbau.

Nachdem ethnische Konflikte nicht mehr unter dem Deckel der Systemauseinandersetzung zwischen Ost und West gehalten werden können, eskalieren sie immer häufiger zu blutigen Bürgerkriegen. Zunächst sah der Westen ihre Beilegung als Aufgabe der Vereinten Nationen (UN) an, die er logistisch unterstützte, ohne sich selbst an den Kampfhandlungen zu beteiligen. Erst als es UN und EU im ehemaligen Jugoslawien nicht gelang, den Kämpfen Einhalt zu gebieten, griffen NATO-Streitkräfte ein. Im Kosovo führte die Allianz zum ersten Mal seit ihrem Bestehen einen offenkundigen Krieg, und zwar ohne durch ein Mandat des UN-Sicherheitsrates dazu ermächtigt worden zu sein. Mit der Luftoffensive gegen Serbien sollte die Vertreibung und Ermordung der albanischen Bevölkerung des Kosovo gestoppt werden.

Zwar enthält der NATO-Vertrag einen Hinweis auf die Pflicht der Mitglieder, Bedingungen zu schaffen, unter denen Stabilität und Wohlfahrt gedeihen können; wirtschaftliche Probleme sind aber in der NATO in der richtigen Einschätzung, dass diese dafür nicht zuständig sei, bisher nur am Rande behandelt worden. Ähnlich verhält es sich mit Fragen der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen, der Energieversorgung, der Umwelt- und Klimapolitik oder der Angriffe auf das Internet. Diese werden zwar im strategischen Konzept der Allianz von 1999 oder in Kommuniqués des Rates am Rande erwähnt und Studienaufträge vergeben, aber das Bündnis hat bisher keine konkreten Maßnahmen zu ihrer Bewältigung ergriffen.

Öffnung der Allianz für neue Aufgaben?

Angesichts der neuen Herausforderungen hat sich in den letzten Jahren bei vielen Mitgliedern des Bündnisses das Verständnis von Sicherheit gewandelt; diese wird nicht mehr rein militärisch gesehen, sondern schließt viele der neuen Probleme ein. Diese Sichtweise herrscht vor allem in Deutschland vor; aber auch die neue amerikanische Administration hat ein breiteres Verständnis von Sicherheit als ihre Vorgängerin. Damit stellt sich die Frage, ob die Fähigkeiten der NATO so erweitert werden sollen, dass die Allianz in Zukunft besser als in der Vergangenheit dafür gerüstet ist, die neuen Herausforderungen angemessen zu meistern. Sie sollte dabei jedoch der Worte von General James Jones eingedenk sein, dass große Visionen ohne angemessene Ressourcen Halluzinationen sind.

Aus unterschiedlichen Gründen gibt es gegen die Übernahme weiterer Aufgaben innerhalb des Bündnisses zahlreiche Vorbehalte. NATO-Generalsekretär Jaap de Hoop Scheffer fürchtet ebenso wie die britische Regierung, dass durch eine Ausweitung der Aufgaben der Allianz deren eigentliche Zweckbestimmung als militärisches Instrument verwässert werden und immer weniger Ressourcen zur Verfügung stehen könnten. Ähnlich haben viele Staaten in Mittel- und Osteuropa - so die baltischen Staaten, Polen und Rumänien - die Sorge, die kollektive Verteidigung könnte ausgehöhlt und die Bindung an die USA geschwächt werden. Aus ganz anderen Gründen gehört auch Frankreich nicht zu den Befürwortern der Übernahme neuer Aufgaben durch die NATO, obgleich in Paris die Notwendigkeit dazu durchaus gesehen wird. Präsident Nicolas Sarkozy möchte stattdessen die EU und die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) gestärkt sehen, die nach seiner Auffassung wesentlich besser als die NATO für die Bekämpfung der vielfältigen Risiken geeignet ist, mit denen sich Europa konfrontiert sieht. Hinzu kommt eine in (West-)Europa verbreitete Tendenz, die Akzente in der Sicherheitspolitik weg von der NATO und hin zur EU zu verlagern. Als nicht von den USA dominierte Institution scheint ihnen dies eine bessere Möglichkeit zur Übernahme von Führung und zur Verfolgung eigener Interessen zu bieten.

Kooperation zwischen der NATO und der EU

Bei der Diskussion über die Ausweitung des Aufgabenspektrums der Allianz spielt die Art der Zusammenarbeit mit der Europäschen Union und ihren Institutionen eine besondere Rolle. Es gibt drei Optionen, wie die NATO die neuen Herausforderungen im Zusammenwirken mit der EU bewältigen könnte:

1. Die NATO könnte ihren bisherigen Kurs als primär militärisches Bündnis fortsetzen und ihre Streitkräfte für Selbstverteidigung, Machtprojektion, friedenssichernde und friedensschaffende Interventionen nutzen. Die anderen Aufgaben würde sie zwar ansprechen, wäre aber nicht in der Lage, diese angemessen zu bewältigen, da es ihr an den nötigen personellen und finanziellen Ressourcen - möglicherweise auch an dem politischen Willen - fehlen würde. Für die Bewältigung nichtmilitärischer Risiken ("Petersberg Tasks") würde sie stattdessen auf die EU verweisen.

2. Die zweite Möglichkeit bestünde in einer verbesserten Kooperation zwischen NATO und EU, bei der beide Institutionen ihre jeweiligen Stärken ausspielen. Ansätze dazu hat es in der Vergangenheit gegeben: Die Entscheidung von 1996 zur Bildung von Combined Joint Task Forces (CJTF) sollte die damals noch nicht in der ESVP der EU aufgegangene Westeuropäische Union in die Lage versetzen, eigene Missionen mit NATO-Hilfe durchzuführen.

Diese Regelung ist 2003 in einer weiter differenzierten Form als "Berlin-Plus" auf die EU übertragen worden. Mit dieser hat die ESVP die Möglichkeit, mit Zustimmung des NATO-Rates - also der USA! - für ihre Missionen auf NATO-Ressourcen zugreifen zu können. Diese Regelung könnte in zweierlei Art und Weise weiterentwickelt werden: zum einen könnte die Zustimmung des NATO-Rates durch eine Vorweg-Genehmigung flexibler gestaltet werden. Zum anderen sollte - wie ich an anderer Stelle bereits 2004 vorgeschlagen habe (in "Das Atlantische Bündnis in der Anpassungskrise", Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin 2005) - "Berlin-Plus" durch ein "Berlin-Plus in reverse", also ein umgekehrtes Berlin-Plus - ergänzt werden. Danach stünde die EU bereit, NATO-Aktionen mit ihren zivilen Kräften zu unterstützen. In der Praxis geschieht dies bereits auf dem Balkan und in Afghanistan, ohne dass es dafür eine formelle Regelung gibt.

3. Eine dritte Option ist vom französischen Staatpräsidenten vorgeschlagen worden. Sarkozy hat die Rückkehr Frankreichs in die NATO mit der Absicht verknüpft, die ESVP so zu stärken, dass sie an der Seite der NATO zu autonomem Handeln in der Lage ist. Er sieht EU und NATO als komplementäre Organisationen, die jeweils die Aufgaben übernehmen, die den Interessen ihrer Mitglieder am besten entsprechen. Innerhalb der NATO würde die ESVP eine zweite Säule neben den Nordamerikanern bilden.

Eine derartige, auf zwei Säulen ruhende Allianz müsste freilich organisatorisch umgestaltet werden. Um der Entscheidungsfindung der Europäer genügend Raum zu geben, wäre entweder vorstellbar, dass der Beschlussfassung im NATO-Rat auf allen Ebenen ein "Europäischer Caucus" vorgeschaltet wird. Die andere Möglichkeit wäre eine Umgestaltung des Rates, nach der dort nur noch eine amerikanische und eine europäische Stimme abgegeben werden. Die Frage bleibt freilich, ob die europäische Entscheidungsbildung in Sicherheitsfragen schon so weit fortgeschritten ist, dass die EU wirklich mit einer Stimme sprechen kann. Ein anderer offener Punkt ist, welche Funktion der Allianz im Rahmen der Außen- und Bündnispolitik der USA künftig zukommen soll. Eine "Zwei-Säulen-Regelung" würde den Einfluss Washingtons verringern und eine Instrumentalisierung der Allianz im Sinne amerikanischer Außen- und Bündnispolitik erschweren. Wären die USA zugunsten einer stärkeren Lastenteilung mit den Europäern zu einer solchen Lösung bereit?

Notwendigkeit einer raschen Weichenstellung

Da Präsident Sarkozy auf eine rasche Entscheidung drängt - und zwar zugunsten seines Zwei-Säulen-Modells - ist die Allianz gut beraten, ohne Zeitverzug über ihren weiteren Weg nachzudenken, wenn sie eine Spaltung zwischen "Progressiven" und "Traditionalisten" - aber in anderer Formation, als es das hässliche Wort des ehemaligen amerikanischen Verteidigungsministers Donald Rumsfeld von den "neuen" und den "alten Europäern" unterstellte - vermeiden will.

Im Grunde muss die NATO auf ihrem Jubiläumsgipfel im April 2009 in Straßburg und Kehl eine Weichenstellung vornehmen. Konsens besteht unter ihren Mitgliedern darüber, dass die Fähigkeit der Allianz zur kollektiven Verteidigung, zur Abstimmung der Interessen zwischen Europäern und Amerikanern sowie zur Vertretung der gemeinsamen Sicherheitsinteressen in der Welt erhalten bleiben muss. Ehe aber ein Mandat für ein neues strategisches Konzept erteilt werden kann, muss geklärt werden, auf welche Bedrohungen und Risiken sich das Bündnis einstellen, welche Aufgaben es in der Zukunft übernehmen und wie die Zusammenarbeit mit der EU gestaltet werden soll. Zuvor müssen jedoch alle Bündnismitglieder ihre Interessen und langfristigen Projektionen definieren. Dies gilt auch und gerade für Deutschland, das sich nicht länger mit ambivalenten Positionen durchmogeln kann.

Helga Haftendorn bestand 1953 in Heidelberg das Abitur und studierte an den Universitäten Heidelberg, Münster, Frankfurt und Arkansas die Fächer Politikwissenschaft, Geschichte, Geographie und Philosophie. Sie promovierte 1960 in Frankfurt, 1972 erfolgte die Habilitation an der Universität Hamburg.

erschienen in: IMS Nr. 2, 2009; 60 Jahre NATO



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Mittwoch, 29. März 2017


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Online veröffentlicht am
14. Oktober '09 um 14:37 Uhr (CET).


Helga Haftendorn war von 1973 bis 1977 Professorin für Politikwissenschaft mit Schwerpunkt Internationale Beziehungen an der Universität der Bundeswehr Hamburg. Seit 1978 ist sie Professorin für Politische Wissenschaft, insbesondere Theorie, Empirie und Geschichte der auswärtigen und internationalen Politik, an der Freien Universität Berlin; zum Jahresende 2000 wurde sie emeritiert. In den Jahren 1996-2000 war sie Direktorin der Arbeitsstelle für Transatlantische Außen- und Sicherheitspolitik an der FU Berlin.


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