Ein Spannungsverhältnis in unserem Rechtsstaat - Freiheit und Sicherheit in Zeiten terroristischer Bedrohung
Ein Spannungsverhältnis in unserem Rechtsstaat
Freiheit und Sicherheit in Zeiten terroristischer Bedrohung
Von Rudolf Körper

Der Staat ist Träger des Gewaltmonopols, um private Gewalt und Gegengewalt innerhalb des Staatsgebiets zu verhindern. Diesem Monopol entsprechen verschiedene Verpflichtungen: der Staat hat dafür zu sorgen, dass Bürgerinnen und Bürger ihre Rechtsansprüche durchsetzen können (Justizgewährungsanspruch), dass Rechtsverletzungen sanktioniert werden (Strafverfolgungsanspruch) und dass die Bürgerinnen und Bürger ihr Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit in all seinen Ausprägungen möglichst frei von Bedrohungen und Ängsten wahrnehmen können (Gewährleistung der inneren Sicherheit). Letzteres ist die Aufgabe der Sicherheitspolitik. Diese ist kein Selbstzweck, sie dient der Verwirklichung der Freiheit. Sicherheit steht damit in einem engen, durchaus positiven Zusammenhang mit der Freiheit. Sicherheit ist allerdings ein relativer Wert: sie dient dem Schutz eines anderen Rechtsguts, dem Schutz der Freiheit.

Während ein „Grundrecht auf Sicherheit“ für die Rechtslage in Deutschland heftig umstritten ist, stellt Artikel 3 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte die Gewährleistung von Leben, Freiheit und Sicherheit auf eine Stufe: „Jeder hat das Recht auf Leben, Freiheit und Sicherheit der Person.“ Das Menschenrecht auf „Sicherheit“ schützt auch aus Sicht des UN-Menschenrechtsausschusses nicht nur vor illegitimen staatlichen Maßnahmen sondern auch vor Beeinträchtigungen der Freiheit durch Private. Seine Bedeutung ist also nicht auf ein Abwehrrecht in der Vertikalen (Individuum/Staat) einge-schränkt, sondern beinhaltet auch einen Anspruch auf Gewährleistung von Sicherheit durch den Staat. Das gleiche gilt für Art. 9 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Freiheiten, der (zusammen mit anderen völkerrechtlichen Verträgen) die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte erst verbindlich gemacht hat. Satz 1 des Art. 9 lautet: „Jedermann hat das Recht auf persönliche Freiheit und Sicherheit.“

Die internationale Kodifizierung von „Sicherheit“ als Menschenrecht trägt der Erkenntnis Rechnung, dass "Innere Sicherheit" eine grundlegende Voraussetzung für ein friedliches und furchtloses Zusammenleben der Menschen in Freiheit ist. Freiheit ist nur wirklich als gelebte Freiheit, sie braucht einen politisch und rechtlich geschützten Raum ihrer Entfaltung. Das Grundrecht auf Freiheit impliziert damit einen Anspruch auf diesen geschützten Raum. Es mag an dieser Stelle dahinstehen, ob dieser Anspruch selbst ein Grundrecht, ein Staatsziel (so die ehemalige Präsidentin des Bundesverfassungsgerichts, Frau Prof. Jutta Limbach) oder eine implizite Wertentscheidung unserer Verfassung darstellt. Fest steht, dass das Bundesverfassungsgericht wiederholt „die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm zu gewährleistende Sicherheit der Bevölkerung vor Gefahren für Leib, Leben und Freiheit“ als „Verfassungswerte“ bezeichnet hat, „die mit anderen hochwerti-gen Verfassungsgütern im gleichen Rang stehen“ (zuletzt in der Entscheidung vom 27. Februar 2008, in der das „Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme“ statuiert wurde).

Das Spannungsverhältnis zwischen Sicherheit und Freiheit ist in einem demokratischen Rechtsstaat kein Konflikt zwischen staatlichem Eingriffsinteresse einerseits und den Rechten der Bürgerinnen und Bürger auf Abwehr staatlicher Eingriffe andererseits. Eine derartige Betrachtungsweise verharrt im Modell des Obrigkeitsstaates, in dem Staat und Gesellschaft streng getrennt gegeneinander stehen. In einem demokratischen Rechtsstaat sollten wir bei der Beurteilung staatlicher Institutionen und deren Kompetenzen dem Umstand Rechnung tragen, dass diese Institutionen und die von ihnen vertretenen Werte letztlich auf den Bürgerwillen zurückzuführen sind und dazu dienen, diesem Willen in dem Maß zur Geltung verhelfen, in dem er verfassungsrechtlich geschützt ist. Dies betrifft sowohl die Grundrechte als subjektive Rechtsposition des Einzelnen wie auch die Sicherheit des Staates und der Bevölkerung als „hochwertiges Verfassungsgut“. Das Spannungsverhältnis zwischen Sicherheit und Freiheit erweist sich somit als Spannungsverhältnis zwischen Verfassungswerten und damit letztlich zwischen verfassungsrechtlich legitimierten Ansprüchen der Bürgerinnen und Bürger gegenüber ihrer politischen Vertretung. Dies spiegelt sich in dem Bemühen des Gesetzgebers, neuen Bedrohungslagen durch neue Präventionskompetenzen Rechnung zu tragen, gleichzeitig aber hohe Eingriffsschwellen für den opera-tiven Einsatz dieser Kompetenzen einzubauen. Das letzte Beispiel hierfür ist das lange und zähe Ringen um das Ende 2008 verabschiedete „Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt“. Die Gesetzgebung wird so selbst zum Austragungsort dieses Spannungsverhält-nisses.

Was hat sich an diesen Grundsätzen seit den Anschlägen vom 11. September 2001 verändert? Zunächst und vor allem: Der 11. September hat verfassungsrechtlich keine Zäsur gesetzt. Insbesondere besteht keine Notwendigkeit einer Verfassungsänderung mit dem Ziel einer auch nur teilweisen Verlagerung der Verantwortung für die Gefahrenprävention von der Polizei auf die Bundeswehr. Der 11. September hat jedoch eine Änderung der Bedrohungslage evident gemacht. Neben der Bedrohung der Inneren Sicherheit durch Umweltkatastrophen, Wirtschaftsspionage, Sabotageakte, organisierte Kriminalität oder antidemokratischen Bewegungen aus dem links- und rechtsextremen Spektrum trat die Bedro-hung durch den islamistischen Terrorismus in den Vordergrund. Die Sorge vor terroristischen Anschlägen gegen die Bevölkerung auch in Deutschland ist realistisch. Dem mussten wir durch die Einrichtung einer zentralen polizeilichen Instanz zur Verhinderung terroristischer Anschläge durch eine entsprechende Aufgabenerweiterung des Bundeskriminalamts Rechnung tragen. Dies ist eine Schluss-folgerung aus einer veränderten terroristischen Strategie. Deren Ziel ist nicht mehr das klassische politi-sche Attentat gegen bestimmte Entscheidungsträger oder bestimmte staatliche Strukturen. Im Gegensatz zum Terror beispielsweise der RAF zielt der islamistische Terror auf die (westlichen) Gesellschaf-ten selbst. Durch wahllose Tötung möglichst vieler Menschen und möglichst spektakulärer Zerstörung von Infrastrukturen soll der innere Zusammenhalt und die politische Ordnung unserer Gesellschaften insgesamt erschüttert, langfristig möglichst zerstört werden.

Die unlängst erfolgten Anschläge in Bombay haben die Aktualität dieser Zielrichtung in furchtbarer Weise erneut demonstriert. Das Massaker an fast 200 Menschen war aus Sicht der Planer nur eine Vorstufe zur eigentlichen Tat. Die Absicht war laut Aussage der überlebenden Täter: Mindestens 5.000 Tote. Das heißt ein zweiter 11. September. Damit wird deutlich, dass der 11. September den terroristischen Planern eine Zielmarke gesetzt hat. Der 11. September ist keineswegs nur ein historisches Datum, er kennzeichnet die Dimension aktueller terroristischer Strategien.

Die Globalisierung verbindet Gesellschaften miteinander, die sich in verschiedenen Phasen ihrer historischen Entwicklung befinden. Mit dem fundamentalistischen Terror hat sich aus unserer Sicht der Fa-natismus des Mittelalters modernster westlicher Kommunikations-, Propaganda- und Zerstörungsmittel bemächtigt. Mit dem Satellitenhandy kann aus Wüstenhöhlen weltweit kommuniziert werden, das Internet ermöglicht die mediale Präsenz auf allen Kontinenten, und der Einsatz von Flugzeugen, Panzerabwehrraken und eines Tages möglicherweise von nuklearem Material zielt auf unabsehbare Schäden durch den Angriff auf moderne Infrastrukturen, deren Komplexität die Wirkung von Eingriffen vervielfacht. Modernste Waffen, ihrerseits Produkte von Aufklärung und Wissenschaft, dienen in Zeiten des globalen Zusammenhangs einer religiösen Mentalität, die sich in Europa glücklicherweise nur der Frühformen von Geschütz und Gewehr bedienen konnte.

Der religiöse Fanatismus anerkennt weder ethische Grenzen, die für uns selbstverständlich sind, noch gehorcht er der Logik des eigenen Überlebens. Dies ist die Folge eines Absolutheitswahns, dem Europa sich in Jahrhunderten und mit großen Opfern entwunden hat. Religiös motivierte Terroristen akzeptie-ren nicht nur den massenhaften Tod Unschuldiger, sie akzeptieren auch den eigenen Tod. "Wir lieben den Tod" - diese Aussage des Hisbollah-Führers Hassan Nasrallah im Sommer 2006 ist keine bloße Phrase sondern tödliches Programm. Mit diesem Satz wurde uns mitgeteilt, dass die Logik des gemein-samen Überlebens nicht mehr gilt. Eine Logik, die zur Zeit des kalten Krieges immerhin eine gemein-same Basis sogar mit der Sowjetunion darstellte. Die Logik des gemeinsamen Überlebens ist eine gemeinsame Logik. „Wir lieben Tod“ ist die klare Ansage, dass es diese gemeinsame Logik nicht mehr geben soll. Angesichts einer terroristischen Bedrohung, die möglicherweise eine nukleare Dimension gewinnen kann, ist es durchaus nachvollziehbar, wenn die Menschen der westlichen Gesellschaften sich als mögliches Opfer fühlen – und Sicherheit wollen.

Anders als die USA, Großbritannien und Spanien blieb Deutschland von terroristischen Anschlägen bislang verschont. Es ist zu befürchten, dass im Fall eines Anschlags die bisher latente Beunruhigung der Öffentlichkeit in akute Angst umschlagen würde. Dies hätte erhebliche politische Auswirkungen auf die Gestaltungsspielräume derjenigen, die für die Sicherheitspolitik verantwortlich sind. Während eine Politik der Freiheit darauf zielt, Ängste zu minimieren, gibt es immer auch diejenigen politischen Kräfte, die Ängste im Gegenteil mit dem Ziel schüren, die Unsicherheit der Menschen und damit ihre Manipulierbarkeit zu steigern. Eine erfolgreiche Gefahrenprävention dient daher nicht nur unmittelbar den existentiellen Interessen der von Anschlägen potentiell Betroffenen. Darüber hinaus schafft sie die Voraussetzung für eine Politik, die ohne Panik, ohne den öffentlichen Druck wegen bereits erfolgter und erneut drohender Terrorakte für Freiheit und Sicherheit sorgen kann. Eine erfolgreiche Prävention erhält den Raum für die Entfaltung der Bürgerrechte, sie nutzt eben nicht die Gefahrenlage zu ihrer Einschränkung. Auch deshalb haben wir nach dem 11. September bis hin zum „Gesetz zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt“ (BKAG) eine stattliche Anzahl von Sicherheitsgesetzen auf den Weg gebracht, Gesetze, in denen sich das beschriebene Spannungsverhältnis abgebildet findet. So haben wir noch unter der SPD-geführten Bundesregierung unter anderem mit dem Terrorismusbekämpfungsgesetz 21 Gesetze und Verordnungen geändert und mit der Einrichtung des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums in Berlin-Treptow die Sicherheitsbehörden organisatorisch besser aufgestellt.

Aber auch der Erfolg schafft politisch Probleme. Die stets sehr kontroversen Diskussionen um Sicherheitsgesetze sind auch – sicher nicht nur – auf ein Problem der Wahrnehmung zurückzuführen: verhinderte Anschläge sind keine Anschläge. Für denjenigen, der die Hintergründe nicht kennt, ist der Unter-schied zwischen keinem Anschlag und einem verhinderten Anschlag nicht wahrnehmbar. Er ist auf die Auskünfte der Verantwortlichen angewiesen, denen er also vertrauen können muss. Dieses Vertrauen und damit die demokratische Legitimation sicherheitspolitischer Maßnahmen durch den Rückhalt in der Bevölkerung ist davon abhängig, dass die politisch Verantwortlichen nicht mit Aufbauschungen und falschen Alarmmeldungen die Öffentlichkeit beunruhigen. Wir hatten in diesem Zusammenhang im letzten Jahr heftige Diskussionen auch innerhalb der großen Koalition. Ich bin mir sicher, dass die öffentliche Diskussion um das BKAG auch auf einen derartigen Vertrauensverlust, verursacht durch unbedachte Äußerungen des Bundesinnenministers, zurückzuführen ist.

Die Trennung zwischen innerer und äußerer Sicherheit, zwischen Polizei und Streitkräften, wird nicht dadurch infrage gestellt, dass politische Ziele grenzüberschreitend mit den Mitteln des Terrors verfolgt werden. Das Militär ist für Kampfeinsätze geschult und ausgerüstet, die Polizei hingegen für den Um-gang mit Bürgern, die als Bürger behandelt und nicht als Feinde „ausgeschaltet“ werden müssen. Die Unterscheidung zwischen Polizei und Militär, zwischen innerer und äußerer Sicherheit ist eine zivilisatorische Errungenschaft im Bereich der innerstaatlichen Gewaltanwendung. Kein Akt terroristischer Barbarei rechtfertigt es, von dieser Errungenschaft Abstand zu nehmen und die Bundeswehr im Innern mit der Kompetenz zur Gefahrenabwehr zu betrauen. Die Rede vom „Krieg gegen den Terror“ hat ohne tiefere Erkenntnis nur mit den Mitteln der Rhetorik dazu beigetragen, den Kampf gegen den Ter-rorismus mit Kriegshandlungen und damit dem Verteidigungsfall gleichzustellen. Zu Unrecht:„Internationaler Terrorismus“ bedeutet lediglich, dass Terrorgruppen sich dem Stand der Technik entsprechend weltweit organisieren und weltweit ihre Anschläge planen können. Internationalität ist eine Form kommunikativer und logistischer Vernetzung. Diese stellt die Trennung zwischen innerer und äußerer Sicherheit nur auf einen ersten, sehr flüchtigen Blick infrage. Denn selbstverständlich ist unsere Polizei nicht auf den innerdeutschen Raum fixiert. Die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus ist eine gesamtstaatliche Aufgabe mit internationalen Bezügen. Schon in der Vergan-genheit obliegt der Dienstverkehr der Polizeien des Bundes und der Länder mit den zuständigen Stellen anderer Staaten grundsätzlich dem Bundeskriminalamt. Dieses ist Nationales Zentralbüro von Interpol, nationale Verbindungsstelle von Europol und nationale Eingangsstelle im Rahmen des Schengen-Verbundes. Das Bundeskriminalamt hat somit eine Zentralstellenfunktion bei der Verhütung und Verfolgung von Straftaten mit länderübergreifender oder internationaler Bedeutung. In Zukunft hat das Bundeskriminalamt zudem selbst die Möglichkeit, bei länderübergreifenden Gefahren, unklarer Landeszuständigkeit oder auf Ersuchen eines Landes schnell und wirksam zu handeln. Insbesondere aus dem Ausland eingehende Informationen über terroristische Gefahren können nun unmittelbar in Abwehrmaßnahmen umgesetzt werden.

Notwendige Folge eines international vernetzten Terrorismus ist schlicht eine international vernetzte Gefahrenabwehr. Die verfassungsrechtlich getrennten Kompetenzen für die innere (Polizei) und äußere (Bundeswehr) Sicherheit hat nichts mit einer Begrenzung des polizeilichen Aktionsradius‘ zu tun, da polizeiliche Gefahrenabwehr nicht vor nationalen Grenzen endet. Die Diskussion über den Einsatz der Bundeswehr im Innern dient somit nicht der Problemlösung sondern der parteitaktischen Profilierung. Die Äußerung der Bundeskanzlerin im Sommer letzten Jahres, die Trennung von innerer und äußerer Sicherheit sei "von gestern", und die in gleiche Richtung zielenden Aussagen des letzten Grundsatzprogramms der Union unterliegen einem rhetorischen Kurzschluss. Die in unserer Verfassung verankerte Trennung zwischen polizeilicher Gefahrenabwehr im Innern und Verteidigung durch die Bundeswehr zementiert keineswegs die nationale Begrenzung der Gefahrenabwehr. Abgegrenzt wird hingegen organisatorisch die Kompetenz von Bundeswehr und Polizeien. Dies ist im Hinblick auf wesentliche Unterschiede in Ausbildung, Bewaffnung, Befehlsstruktur und Auftrag nur folgerichtig.

Unberührt hiervon bleibt die Frage der Unterstützung der Polizei durch die Bundeswehr im Rahmen der Amtshilfe. Artikel 35 des Grundgesetzes regelt die Grundsätze der Rechts-, Amts- und Katastrophenhilfe. Insbesondere sieht er vor, dass bei „besonders schweren Unglücksfällen“, zu denen auch terroristische Angriffe zählen, zur Unterstützung der Polizei die Streitkräfte eingesetzt werden können. In Übereinstimmung mit der Beschlusslage unseres Hamburger Parteitags sind wir bereit, die Konsequenzen aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Luftsicherheitsgesetz vom 15. Februar 2006 ziehen. Dies bedeutet, dass die Streitkräfte die Möglichkeit erhalten sollen, bei besonders schweren Unglücksfällen im Bereich der See- und Luftsicherheit auch mit militärischen Mitteln der Polizei Amtshilfe zu leisten. Dies ist sinnvoll, da die Polizei zur Gefahrenabwehr insbesondere in diesen Bereichen nur unzulänglich ausgestattet ist. Darüber hinaus brauchen wir eine allgemeine Koordinierungsbe-fugnis des Bundes bei länderübergreifenden Naturkatastrophen oder Unglücksfällen.

Die „Friedens- und Ordnungsmacht“ des modernen Rechtsstaates ist so eng mit unserer Daseinserfahrung verschmolzen, dass wir den Horror eines Lebens außerhalb dieses Schutzschirms nur in medial vermittelten Partikeln kennen. „Failing States“ wie Somalia oder Krisengebiete wie der Kongo vermit-teln nur von ferne den Eindruck eines Lebens, das nahezu unbeschränkter anarchischer Gewalt preisgegeben ist. Der Zugriff der Mafia und anderer Verbrechergruppen auf die Bürger und Politiker Italiens bietet ein anderes, europäisches Beispiel für fragile Sicherheitsstrukturen und hat bereits unmittelbare Folgen für die Gefahrenlage in Deutschland. Das gleiche gilt erst recht für die Staaten, in denen Terrorgruppen ihre Ausbildungslager unterhalten und ihre Kapazitäten ausbauen können. In unserem deutschen historischen Erfahrungshorizont überwiegt die traumatische Erinnerung an die staatlich organisierten Gewaltorgien in der 1. Hälfte des 20. Jahrhunderts. Primäres Ziel der Bundesrepublik Deutschland war daher die Verhinderung von Gewalt durch den Staat. Dies ist uns mit Hilfe einer Verfassung gelungen, deren Geltung das gesamte Rechtsleben durchdringt. Eine verantwortliche Sicherheitspolitik muss jedoch auch auf die Veränderungen der internationalen Gefahrenlage reagieren. Diese bringt es mit sich, dass die die Bedeutung einer rechtsstaatlichen „Friedens- und Ordnungsmacht“ als Schild für die Freiheit der Bürgerinnen und Bürger bewusster wird.

Es gibt ein Zitat von Baruch Spinoza (1632-1677) zur Aufgabe und zum letzten Sinn des Staates, das den Zusammenhang zwischen Freiheit und Sicherheit sehr schön beschreibt. Das Zitat stammt aus dem 1670 verfassten „Theologisch-Politischen Traktat“. Dieser „Tractatus theologico-politicus“ musste anonym und mit irreführenden Angaben zum Schutz des Druckers veröffentlicht werden, da Spinoza angesichts der politischen Verhältnisse in den damaligen Niederlanden Verfolgungen befürchtete. Die Angst vor dem Staat hielt ihn jedoch nicht davon ab, das positive Bild eines künftigen Staates zu entwerfen. Spinoza schreibt: „Der letzte Zweck des Staates ist nicht, zu herrschen noch die Menschen in Furcht zu halten oder sie fremder Gewalt zu unterwerfen, sondern vielmehr den einzelnen von der Furcht zu befreien, damit er so sicher als möglich leben und sein natürliches Recht zu sein und zu wir-ken ohne Schaden für sich und andere vollkommen behaupten kann. Der Zweck des Staates ist in Wahrheit die Freiheit.“ In einer Zeit, in der das Gewaltmonopol des Staates erst noch durchgesetzt werden musste, war es Allgemeingut, dass ohne staatlich gewährleistete innere Sicherheit die Menschen von Furcht beherrscht und daher unfrei sind. Es ist einer der größten Erfolge unseres Rechtsstaates, dass dieser Zusammenhang in den Hintergrund getreten ist. Dennoch dürfen wir seine Bedeutung nicht unterschätzen.

erschienen in: IMS Nr. 1, 2009; Bedingt abwehrbereit? - Deutschlands innere Sicherheit



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Montag, 25. September 2017


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Online veröffentlicht am
13. Oktober '09 um 17:00 Uhr (CET).


Fritz Rudolf Körper, MdB, studierte Theologie und war von 1990 bis 1998 Mitglied des Innenausschusses, davon vier Jahre als innenpolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion. Von 1998 bis 2005 war er Parlamentarischer Staatssekretär beim Bundesminister des Innern. Seitdem ist er Stellvertretender Fraktionsvorsitzenden für die Bereiche Innen, Recht, Sport, Kultur und Medien im Deutschen Bundestag.


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